ВАРИАЦИИ С ЗАКОНОМ НЕ ПРОЙДУТ
Кому на руку либерализация режима горно-санитарных зон?
До полноценного закона, который станет по-настоящему мощной охранной грамотой Кавминвод, еще далеко – так в общих чертах можно охарактеризовать состояние очередной, 12-ой по счету, редакции пресловутого проекта ФЗ «О курортном регионе «Особо охраняемый эколого-курортный регион Кавказские Минеральные Воды». В этом мнении сошлись участники расширенного пленарного заседания, организованного Общественной палатой Ставрополья, посвященного обсуждению столь важного для нашего края, да и для всей страны документа.
Под семью печатями
На одной площадке собрались общественники, представители органов власти и надзорных ведомств, независимые эксперты в области бальнеологии, гидрогеологии, курортологии, экологического, земельного, конституционного права. Как прозвучало, свежая версия законопроекта чуть ли не чудом стала достоянием общественности. Участники заседания относят это к тому, что предыдущие варианты закона встречали жесткую аргументированную критику со стороны активистов.
«Одну из первых появившихся в общем доступе редакций законопроекта мы обсуждали в рамках общественных слушаний, состоявшихся здесь же, в Пятигорске, 13 марта 2015 года, — пояснил председатель Общественной палаты Ставрополья Николай Кашурин. — По нашей же инициативе в июне прошлого года законопроект проходил «нулевые чтения» на площадке Общественной палаты РФ. И в прошлом году неоднократно Общественная палата Ставрополья с привлечением широкого круга специалистов обсуждала все новые и новые редакции законопроекта. Результатом всех перечисленных мной мероприятий стала резкая критика положений законопроекта, который не учитывает интересы Кавминвод, не ставит своей первоначальной задачей сохранение и рациональное использование природных лечебных ресурсов – богатств, которые и делают регион уникальным не только в масштабах России, но и в мире. Как вы видите, этот вопрос мы не снимаем с повестки дня, и не снимает его Общественная палата РФ, которая в июне 2015 года приняла решение о проведении повторной общественной экспертизы законопроекта. К большому сожалению, в последнее время разработчик перестал обнародовать текст законопроекта. Отмечу, что на официальном федеральном портале проектов нормативных правовых актов опубликована неактуальная редакция законопроекта. Не предоставляет Минкавказа законопроект и для проведения повторных «нулевых чтений» Общественной палате РФ. И в наше распоряжение крайняя редакция законопроекта попала не от Минкавказа, а благодаря Правительству Ставропольского края с просьбой организовать это общественное обсуждение».
Как кость в горле
Ситуация, мягко говоря, абсурдная. Ведь закон, по идее, направлен на сохранение и укрепление ресурсов Кавминвод и призван защищать уникальный регион от дальнейшего упадка, а потому закономерно подлежит всестороннему и широкому обсуждению и доработке с учетом мнений и предложений тех, кто на самом деле детально знаком со спецификой КМВ. Тем более что в крае как минимум 10 некоммерческих организаций вплотную занимаются именно проблемами Кавминвод, еще 20 работают без регистрации в Минюсте. Но такое ощущение, что общественники для разработчиков закона как кость в горле: глас местных экспертов в этой области слышать не хотят, сотрудничество с ними – лишь на словах.
Как отметили выступающие – общественники и эксперты, к сожалению, они не были приглашены Минкавказа к обсуждению и этой редакции закона о КМВ. В числе тех, кто «остался за бортом» обсуждения, не только представители ОП СК, но и многочисленные общественные организации, такие как «Союз защиты курортов», «ЭКО-курорт КМВ», «Солнечный патруль», «Народное общественное движение за КМВ» и другие, а также общественные советы городов Кавминвод. Выяснилось, что общественные советы ни одного из городов-курортов не обсуждали на своих заседаниях этот законопроект, а обозначенные общественные организации не давали положительного заключения по проекту.
«Мы чуть ли не пачками передавали в Минкавказа свои наработки, но в результате учтены были лишь некоторые предложения, да и то половинчато, — рассказал руководитель регионального общественного объединения «Союз защиты курортов КМВ» Иван Стоянов. – В итоге мы в очередной раз видим некий полуфабрикат, а не полноценный документ. Положения в нем размыты, а многие и вовсе вызывают полнейшее недоумение. Почему вообще приступили к разработке закона, не располагая никаким анализом текущей ситуации на Кавминводах? Считаю, что необходимо приостановить рассмотрение закона в нижней палате, т.к. он на данном этапе по-прежнему не отвечает интересам Кавминвод. Кроме того, нужно создать федеральную комиссию с участием общественников, причем с правом решающего, а не совещательного, как сейчас, голоса».
Про анализ забыли?
С мнением Стоянова были солидарны и другие участники заседания. Так, член экспертной комиссии Общественной палаты края по проведению общественной экспертизы законопроектов, кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического, земельного и трудового права юридического института Северо-Кавказского федерального университета Роман Нутрихин отметил: «Законопроект был создан крайне скоропалительно, без соответствующих исследований и широкого обсуждения, потому он выглядит оторванным от фактической ситуации. Да, полный и всесторонний мониторинг – мероприятие достаточно дорогостоящее. Но он просто необходим при разработке столь важного закона».
Любопытно в этом смысле то, что такие исследования у нас в крае ведутся – почему бы не взять их за основу, дополнив недостающими аналитическими наблюдениями? «Оценка ситуации на Кавминводах, с учетом и экологии, и состояния ресурсов, и их оздоровляющих характеристик, ведется многими учреждениями, в том числе и нашим институтом, — рассказала заведующая отделом биоклиматологии Пятигорского НИИ Курортологии Нина Поволоцкая. – К примеру, мы можем привести научно-аргументированные данные о реабилитационной значимости наших парков, лесов, о ценности природных лечебных факторов в восстановлении здоровья различных контингентов людей и так далее. Но для закона требуется именно комплексный, охватывающий все сферы мониторинг».
Ситуация, между тем, критическая. В первую очередь, с точки зрения антропогенной нагрузки на КМВ. Так, по данным эколога-гидрогеолога Владимира Супруненко, сопредседателя общественного объединения «Союз защиты курортов КМВ», за последние 15 лет лишь механический прирост населения на Кавминводах на фоне естественной убыли составил порядка 200 тысяч человек. А это означает плюс не менее 60 тысяч автомобилей и, соответственно, около миллиона тонн вредных выбросов, около 75 млн тонн бытовых отходов и – все остальные сопутствующие факторы, ведущие в целом к загрязнению окружающей среды, к деградации уникального природного потенциала Кавминвод. «Как можно было забыть о вопросах демографической политики при разработке закона?!» – возмущен эколог, солидарный с мнением своих коллег о многочисленных пробелах в очередной редакции документа.
Цена игры
Словом, в части взаимодействия с общественностью корректировка закона о КМВ идет с большим скрипом и напоминает некую игру в поддавки. Так, одна из ключевых претензий ставропольских активистов вроде бы удовлетворена – медкластер, планируемый к размещению на территории КМВ, из нынешней версии закона исключен. Но какова ценность и перспективы подобной дипломатии?
«Медкластер в ходе всех наших обсуждений был одним из основных камней преткновения, — прокомментировал Николай Кашурин. — Выступали мы не против создания такого кластера, а против размещения его в курортном регионе, который и без того перенасыщен населением, транспортом. Антропогенная нагрузка уже зашкаливает, а как считают в Минкавказа, медкластер даст дополнительно 20 тысяч рабочих мест, не считая огромного притока посетителей. Так вот, разработчик законопроекта сегодня пошел иным путем. Он исключил положения о медкластере из законопроекта о КМВ. Однако от самой идеи строительства медкластера на Кавминводах Министерство по делам Северного Кавказа не отказалось. Просто этот проект был включен в качестве подпрограммы Государственной программы РФ «Развитие Северо-Кавказского федерального округа на период до 2025 года». Напомню, что ранее вместо этой подпрограммы была утверждена подпрограмма «Развитие особо охраняемого эколого-курортного региона РФ
— Кавказские Минеральные Воды», на которую бюджетные ассигнования вообще не были предусмотрены. На создание же медкластера на Кавминводах на период с 2016 по 2020 годы планируется выделить более 58 миллиардов рублей из средств федерального бюджета. И это все при том, что ни задачи данной подпрограммы, ни ожидаемые результаты ее реализации не предполагают решение действительно насущных проблем Кавминвод, таких, как изношенность коммунальных сетей, минералопроводов; аварийное состояние скважин минеральной воды; изношенность фонда санаторно-курортного комплекса; низкая развитость инфраструктуры; масса экологических проблем».
По словам Николая Ивановича, о том, что Минкавказа не собирается отказываться от идеи размещения на территории курортного региона КМВ медицинского кластера, свидетельствуют и другие факты. Согласно размещенной на сайте Публичной декларации целей и задач министерства в 2016 году, этот проект является «якорным» инвестиционным проектом, по которому в 2016 г. должна быть разработана концепция создания и проведены проектно-
изыскательские работы. Активно по медкластеру Минкавказа ведет и медийную работу, разместив на своем сайте с начала года 16 материалов на эту тематику. И — ни одного о проблемах гидроминеральной базы, кроме тиражирования информации о передаче АО «Кавминкурортресурсы» в собственность Корпорации развития Северного Кавказа.
«Грубо говоря, в мелочах нам уступают, а в принципиальных вещах упорно гнут свою линию, – сказал Роман Нутрихин. – Да, мы отошли от кластера, и это большое достижение. Но если перед вторым чтением в Госдуму будут внесены соответствующие дополнения и проект медкластера все-таки будет реализован, это приведет к банкротству всей работы над законом. Кластер не позволит Кавминводам благополучно развиваться в контексте приоритетности именно бальнеологических услуг».
Фокусы со статусом
Роман Нутрихин был основным докладчиком на заседании. Он представил детальный анализ очередного варианта закона о Кавминводах. Что же встревожило краевую общественность на этот раз? Приводим основные тезисы экспертного заключения по результатам общественной оценки проекта закона.
Главный недостаток законопроекта, по мнению экспертов, — изобилие отсылочных норм. Попросту говоря, это некая лазейка: в будущем при таком раскладе возможно принятие множества подзаконных актов, постановлений правительства, а в их отсутствие – делай, что заблагорассудится? К примеру, в п.8 ст. 11 указано, что Правительство РФ может устанавливать ограничения на осуществление деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей среды. Может устанавливать! А может – и нет. Странно, не правда ли, ведь подобная деятельность должна быть запрещена однозначно!
Следующий пробел, весьма и весьма существенный, – по нынешней версии законопроекта, Кавминводы перестают именоваться курортным регионом федерального значения. Как говорится, здравствуйте, приехали… «Кто-то считает, что это сделано, чтобы сократить объем федерального финансирования, — прокомментировал Роман Нутрихин, — или – чтобы оправдать его недостаточность. Но мы имеем свое однозначное мнение: статус не установлен, чтобы ослабить правовой режим курортов. Вся законодательная база, принятая на федеральном уровне ранее, и в особенности многочисленные подзаконные акты – все они говорят о курорте федерального значения. Но эти документы автоматически теряют силу, если сейчас этот статус убрать!» По сути, возникает правовой вакуум, позволяющий какое-то время творить всевозможные делишки с коммерческой выгодой, пока данный вопрос не будет в достаточной степени урегулирован.
Ситуация усугубляется тем, что в законе крайне схематично обозначена сама система управления курортами. «При этом абсолютно не учтена специфика местного самоуправления: просто сказано, что оно осуществляется на КМВ в соответствии с федеральным законодательством, — продолжил Роман Нутрихин. – Но, к сожалению, есть много примеров вольницы, присущей органам местного самоуправления, когда бездумное распоряжение землями, необоснованная выдача разрешений на строительство, сокращение площадей лесо-парковых зон напрямую отрицательно влияло на состояние нашего уникального региона».
Опасения общественников вызывает и тот факт, что максимум полномочий исполнительной власти предполагается завязать на Минкавказа – ведомстве экономической направленности, заинтересованном, прежде всего, в инвестиционно оправданных, доходных проектах. Профиль же курортов совсем иной – бальнеологический, природоохранный, именно эти факторы должны быть во главе угла. Но они вне компетенции Минкавказа. Более того, из реализации некоторых положений законопроекта почему-то исключено Министерство природных ресурсов и экологии РФ. Неоднозначное решение, ведь большинство рассматриваемых вопросов особенно важны с точки зрения охраны окружающей среды и требуют специальных знаний в области геологии, экологии.
«Альтернативой могло бы стать возрождение и усиление работы Администрации Кавминвод, то есть федерального органа госвласти, но с локальным базированием, — сказал Роман Нутрихин. – Именно Администрация КМВ сможет полноценно заниматься отстаиванием интересов общества и государства по сохранению курортов и их развитию». К сожалению, в законе это даже не предполагается.
Во имя чего ослабление?
Наиболее же спорны с точки зрения благополучного будущего Кавминвод те положения закона, которые посвящены правовому режиму зон горно-санитарной охраны. По мнению экспертов Общественной палаты Ставрополья, они прописаны крайне некорректно. В частности, в третьей зоне запрещено строительство объектов без подключения их к сетям технического обеспечения (водопровод, канализация). Других ограничений практически нет, поскольку они оговариваются только все той же отсылочной нормой – «могут устанавливаться Правительством РФ». «Получается, что в третьей зоне можно делать все, что угодно, — пояснил Нутрихин. – Мы же настаиваем на том, чтобы был прямой запрет возведения любых объектов, сопряженных с истощением или повреждением природных ресурсов».
Та же политика смягчения и в отношении второй зоны: здесь предполагается разрешить строить объекты жилого фонда и осуществлять рекреационную деятельность. Но к ней можно отнести все подряд – от спортивно-оздоровительных сооружений до торгово-развлекательных, строгого определения понятия нет. Еще один, на первый взгляд, незначительный штрих: в законе ничего не говорится об ограничении въезда автотранспорта на территорию первой зоны, а на этом общественники настаивали. Они предлагали включить сюда и вторую зону, но эта инициатива была также проигнорирована.
«В целом мы наблюдаем попытки либерализации режима всех трех зон горно-санитарной охраны, — констатировал докладчик. – Этого ни в коем случае нельзя допустить. Мы и при нынешней-то законодательной базе видим, что существующие ограничения зачастую попираются, а что же будет с введением этих, еще более ослабляющих режим, норм закона?»
Присутствующие сошлись во мнении, что необходимо, по крайней мере, сохранить нормы, установленные ст.16 действующего ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах». И справедливо возмущались: почему Минкавказа до сих пор не может, как минимум, аргументировать свою позицию по ослаблению режима этих зон? Зачем, кому это надо? Можно только догадываться.
Показательно и то, что в законе никак не отражена социальная составляющая, в частности, фактически нет норм об организации лечения и отдыха граждан с учетом социальной политики РФ, социально-незащищенных слоев.
Участники заседания приняли резолюцию, в которой отразили все свои замечания к законопроекту о КМВ. Насколько позиция общественности будет учтена на этот раз? Ясно одно: если закон будет принят в нынешнем виде, он явно не пойдет на пользу Кавминводам.
Елена НЕВИНСКАЯ
Фото Виктора Нестеренко
КСТАТИ
В конце мая в Казани прошел Всероссийский форум «Здравница – 2016». Делегация Ставрополья не смогла побывать на нем. Однако участники форума приняли резолюцию, выражающую солидарность с нашими земляками. «…Обратиться к Президенту и Федеральному Собранию не принимать изменений законодательства в части передачи Минкавказа России функций Минздрава по реализации государственной политики по управлению Кавминводами; обратиться в Госдуму с просьбой отклонить пресловутый законопроект №555658-6».
